מספר פנימי: 2166707

הכנסת העשרים וארבע

 

יוזמים: חברי הכנסת  יואב קיש
                                                 שלמה קרעי
                                                 צחי הנגבי
                                                 אופיר סופר
                                                 אלי כהן
                                                 מכלוף מיקי זוהר
                                                 קטי קטרין שטרית           

______________________________________________                                           

פ/3002/24

הצעת חוק משמר לאומי, התשפ"ב–2022

מטרה

1.

מטרתו של חוק זה להקנות לממשלת ישראל כלים לשמירה על ביטחון הנפש והרכוש במהירות וביעילות במצב חירום אזרחי, באמצעות הקמת משמר לאומי.

הגדרות

2.

בחוק זה –

 

 

"אירוע חומרים מסוכנים", "אירוע כימי או ביולוגי" "אירוע קרינה
רדיולוגי" – כהגדרתם בסעיף 90א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א–1971[1];

 

 

"חוק הביטוח הלאומי" – חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה–1995[2];

 

 

"חייל משמר" – מי שנמנה עם המשמר הלאומי;

 

 

"מפקד" – לרבות חייל משמר שהמילה "מפקד" היא חלק מתואר דרגתו, ולרבות ממלא מקום קצין;

 

 

"המפקד הכללי" – קצין המשמר הלאומי הבכיר הממלא אותה שעה תפקידי המפקד הכללי של המשמר הלאומי, לרבות סגן המפקדה כללי של המשמר הלאומי;

 

 

"מפקד משמר מחוז" – קצין משמר בכיר המפקד על המשמר הלאומי שבמחוז, לרבות חייל משמר או אדם אחר שנתמנה להיות מפקד המשמר הלאומי שבמחוז או בנפה או למלא את תפקידיו של מפקד המשמר הלאומי שבמחוז, כולם או מקצתם;

 

 

"מצב חירום אזרחי" – מצב הגורם לפגיעה חמורה בשלום הציבור, בביטחון הנפש או  ברכוש המתייחס לציבור גדול או לשטח גדול, או שישנו חשש ממשי לפגיעה כאמור, לרבות מחמת פעילות חבלנית עוינת, מלחמה, התפרעות המונית, פעילות טרור – עממית או מאורגנת, פגיעת איבה, פגע טבע, מפגע סביבתי, אירוע חומרים מסוכנים, אירוע כימי או ביולוגי או אירוע קרינה רדיולוגי;

 

 

"המשמר הלאומי" – המשמר הלאומי שהוקם לפי חוק זה;

 

 

"פגיעת איבה" – כמשמעותה בחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל–1970[3];

 

 

"פגיעה מזכה לפי חוקי השיקום" – כהגדרתה בסעיף 295(א)(א) לחוק הביטוח הלאומי;

 

 

"קצין משמר בכיר" – חייל משמר בדרגה המקבילה לדרגת סגן-ניצב ומעלה;

 

 

"רשות השמירה" ו-"הממונה על השמירה" – כמשמעותם בחוק הרשויות המקומיות (הסדרת שמירה), התשכ"א–1961[4].

הקמת המשמר הלאומי

3.

מוקם בזאת המשמר הלאומי  (להלן – המשמר).

הכרזה על מצב חירום אזרחי

4.

(א)     שוכנע ראש הממשלה כי מתקיים מצב חירום אזרחי או שישנה סבירות גבוהה כי יתקיים מצב כאמור, רשאי הוא להכריז במדינה כולה או בשטח מסוים על מצב חירום אזרחי; ההכרזה טעונה אישור וועדת השרים לביטחון לאומי, כמשמעותה בחוק הממשלה, התשס"א–2001[5].

 

 

(ב)      הכרזה כאמור בסעיף קטן (א) תיקבע לזמן קצוב שלא יעלה על שבעה ימים בכל פעם; ההכרזה תכנס לתוקף מעת אישורה בוועדת השרים לביטחון לאומי, והיא תפורסם ברשומות.

 

 

(ג)         ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ברוב חבריה, רשאית להחליט על ביטול ההכרזה לפי סעיף קטן (א).

 

 

(ד)        מצב חירום אזרחי יכול שיתקיים לצד אירוע חירום אזרחי כהגדרתו בסעיף 90א לפקודת המשטרה או כתוצאה ממנו.

הפעלת המשמר הלאומי

5.

(א)        הוכרז על מצב חירום אזרחי, רשאים ראש הממשלה או ועדת השרים לביטחון לאומי להורות על הפעלת המשמר הלאומי.

 

 

(ב)        הורו ראש הממשלה או ועדת השרים לביטחון לאומי על הפעלת המשמר הלאומי כאמור בסעיף קטן (א), רשאים הם לקבוע, באותה העת, את חלוקת הסמכויות בין צבא ההגנה לישראל, משטרת ישראל והמשמר הלאומי.

תפקידי המשמר הלאומי וסמכויות חייל משמר

6.

(א)    הופעל המשמר הלאומי, יהיה חייל משמר מוסמך לבצע כל פעולה ששוטר מוסמך לעשות לפי כל דין, ובלבד שהיא נדרשת לשמירת ביטחון הנפש והרכוש.

 

 

(ב)        חייל המשמר לא יועסק בפעולות כאמור בסעיף קטן (ב) אלא אם קיבל הכשרה מתאימה שפי שתיקבע בתקנות.

חיילי המשמר

7.

(א)        חייל משמר הינו מי ששירת שירות צבאי או שירות לאומי במשך 11 חודשים לפחות, ואשר התקבל לשירות במשמר הלאומי על ידי מפקד המשמר או מפקד אחר שהוסמך מטעמו.

 

 

(ב)        חייל משמר לא יימנה עם כוחות המילואים, הסדיר או הקבע של צבא הגנה לישראל ולא יהיה בשירות פעיל במשטרת ישראל או בגוף בטחוני אחר.

 

 

(ג)         על אף האמור בסעיף זה, ראש הממשלה רשאי לקבוע, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, גורמים נוספים אשר יהיו חיילים במשמר הלאומי, בכפוף לכך שאינם נמנים עם כוחות המילואים, הסדיר או הקבע של צבא הגנה לישראל ואינם משרתים פעילים במשטרת ישראל.

 

 

(ד)      ראש הממשלה, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, רשאי לקבוע בתקנות סייגים ותנאים לקבלת אדם למשמר הלאומי.

מעמדו וסמכויותיו של חייל המשמר

8.

(א)        חובותיו, זכויותיו, סמכויותיו, חסינותו וכפיפותו לשיפוט ולדין משמעתי של חייל המשמר בשעת מילוי תפקידו יהיו כשל שוטר לפי כל דין, בשינויים שיקבע ראש הממשלה בצו; הוראה זו באה להוסיף על כל חובה שהוטלה עליו וסמכות שניתנה לו בדין אחר, ולא לגרוע מהן.

 

 

(ב)        על אף האמור בסעיף קטן (א), אירעה לחייל המשמר פגיעה מזכה לפי חוקי השיקום, יהיה דין חייל המשמר, לעניין חוק המשטרה (נכים ונספים), התשמ"א–1981[6], כדין שוטר, ודין בני משפחתו של חייל המשמר שנפטר כדין בני משפחתו של שוטר שנפטר, ולעניין פגיעה תוך כדי השירות במשמר ועקב השירות, שאינה פגיעה מזכה לפי חוקי השיקום ואינה פגיעת איבה – יחולו הוראות פרק י"ג לחוק הביטוח הלאומי, וכן יחולו, בשינויים המחויבים, הוראות סעיפים 295א(ה) עד (ח) ו-295ב לחוק האמור.

 

 

(ג)         חייל המשמר לא יהיה זכאי לשכר או למשכורת בעד שירותו, אלא בתנאים, בתפקידים, בסוגי תפקידים ובשיעורים שיקבע ראש הממשלה בתקנות באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.

 

 

(ד)        לא ישולמו דמי ביטוח לפי חוק הביטוח הלאומי בעד חייל המשמר אשר איננו זכאי לשכר או למשכורת לפי סעיף קטן (ד).

סיום החברות במשמר

9.

חברותו של חייל במשמר פוקעת –

 

 

(1)        אם נתקבל למשמר כמתנדב – ארבעה עשר יום לאחר שמסר למפקדו הודעה בכתב על הפסקת חברותו, או ביום שנמסרה לו הודעה על כך בכתב מאת מפקד המשמר או מפקד המשמר בתחומה של רשות מקומית, הכל לפי התאריך המוקדם;

 

 

(2)        אם החל להימנות עם כוחות המילואים, הסדיר או הקבע של צבא הגנה לישראל, או עם כוחות המשטרה – ביום שהחל להימנות על כוחות אלה;

 

 

(3)        אם נשלח למשמר מאת רשות השמירה או הממונה על השמירה – ביום שבו חדל להיות חייב בשמירה לפי חוק הרשויות המקומיות או ביום שבוטלה שליחתו למשמר.

הפיקוד על המשמר

10.

(א)        ראש הממשלה, או מי שהסמיך לכך, רשאי –

 

 

 

(1)        למנות מפקד למשמר כולו;

 

 

 

(2)        למנות מפקד למשמר בתחומה של רשות מקומית;

 

 

 

(3)        למנות קצינים מבין חברי המשמר ולקבוע את תואריהם.

 

 

(ב)        מינוי מפקדים וקצינים למשמר מדרגה המקבילה לדרגת קצין משטרה בכיר כפי שנקבע בפקודת המשטרה, טעון את אישור ראש הממשלה.

תקציב

11.

(א)        החל משנת הכספים 2022, יכין שר האוצר בהסכמת ראש הממשלה ובהתייעצות עם הרשויות המקומיות שבהן נתכונן משמר, תכנית בדבר הוצאותיהן למשמר. כמו כן, יכין ראש הממשלה או שר שהוסמך לכך על ידי ממשלת ישראל, תקציב עבור הוצאות המשמר הלאומי שאינן נכללות במסגרת התקציב אשר הוקצה לרשויות המקומיות כאמור.

 

 

(ב)        נקבעו ההוצאות לרשות מקומית פלונית, תכלול הרשות המקומית את סכום ההוצאות בתקציבה; לא עשתה כן – יעשה זאת שר הפנים.

 

 

(ג)         אוצר המדינה יעביר למשרד ראש הממשלה ולשר הפנים את סכום השתתפותו בהוצאות המשמר בשיעור שיקבע ראש הממשלה בהתייעצות עם שרי האוצר והפנים.

 

 

(ד)        שר הפנים יורה בדבר חלוקת הסכום למשמר הלאומי בתחומן של רשויות המקומיות שבהן נתכונן המשמר בהתחשב בסכום ההוצאות, בתקציב הרשות שנקבע באישורו ובסכום שהוצא בפועל.

סיוע הרשויות המקומיות

12.

(א)        ראש הממשלה, בהתייעצות עם שר הפנים והשר לביטחון פנים, רשאי בצו להורות לרשות המקומית לכונן משמר בתחומה ולטפל בגיוסם ורישומם של חברי המשמר חדשים שטרם על נמנים על כוחות המשמר.

 

 

(ב)        הופעל המשמר הלאומי, רשאי ראש הממשלה להורות למשמר בתחומה של רשות מקומית פלונית להתייצב ולשמור על בטחון הנפש והרכוש גם בתחומה של רשות מקומית אחרת, באזורי ספר ובכל מקום שימצא ראש הממשלה לנכון בתחומי מדינת ישראל.

ביצוע ותקנות

13.

ראש הממשלה ממונה על ביצוע פקודה זו והוא רשאי להתקין תקנות לביצועה, ובכלל זה תקנות באשר למלאי, נשק והכשרות המשמר הלאומי, בכפוף לאישורן בוועדת החוץ והביטחון של הכנסת.

תחילה

14.

משמר לאומי מכוח חוק זה יוקם בתוך 60 ימים ממועד פרסומו של חוק זה ברשומות.

 

 

 

 

 

דברי הסבר

במהלך מבצע שומר החומות פרצו מהומות קשות ברחבי מדינת ישראל ובמיוחד בערים המעורבות, בנגב ובגליל ובאזורי הספר, כך שאזורים רבים במדינת ישראל נותרו מנותקים ושרויים תחת איום כבד. המאורעות הקשים בזמן מבצע שומר החומות חידדו את התובנה כי בזמן מלחמה תיפתח בישראל חזית פנימית אשר תהפוך לסכנה קיומית למדינת ישראל ותקשה על כוחות צה"ל להגיע לחזית ועל תנועת כוחות חירום והצלה.

במבצע שומר החומות התברר כי משטרת ישראל אינה מסוגלת לספק מענה מלא, יעיל ומהיר לבעיה זו, בין היתר בשל מחסור בכוח אדם. ניתן לשער כי גם אם יורחב כוח האדם המיומן של המשטרה, באירועים רחבי היקף לא תוכל המשטרה לספק מענה בכל הגזרות.

לפיכך, דרוש גוף לאומי אשר יוכל למלא את החלל ברגעי משבר, להתפרס בשטח במהירות וביעילות ולמנוע פגיעה בחיי אדם וברכוש וכן למנוע יצירת חזית פנימית אשר תהפוך לאיום קיומי. כמקובל בעולם, גוף מעין זה הינו משמר לאומי.

משמר לאומי קיים במדינות מערביות מתקדמות דוגמת ארצות הברית וצרפת, ותפקידו לספק מענה לאירועים פנימיים המאיימים על בטחון הנפש והרכוש. לפיכך, ברור כי במדינה מאוימת ורבת בעיות ביטחוניות דוגמת מדינת ישראל – הקמת משמר לאומי הינה צו השעה.

במסגרת הצעת החוק מוצע כי מטרת החוק תהיה להקנות כלים לממשלת ישראל לשמירה על בטחון הנפש והרכוש במהירות וביעילות במצב חירום אזרחי, באמצעות הקמת משמר לאומי.

החוק המוצע מגדיר "מצב חירום אזרחי" כמצב שבו ישנה פגיעה חמורה בביטחון הנפש או הרכוש או הסדר הציבורי, או חשש לכך, בהיקף גדול ובשטח גדול. מצב חירום אזרחי יכול להיווצר כתוצאה של מגוון תרחישים – מאסונות טבע, אירועים נרחבים של אלימות וטרור עממי חתרני וכלה במלחמה.

הפעלת המשמר הלאומי תהיה כפופה להכרזה על מצב חירום אזרחי. החוק המוצע קובע מנגנון להכרזה על מצב חירום אזרחי. הסמכות להכרזה נתונה לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, למשך זמן מוגבל שניתן לחדשו מעת-לעת, תוך שלוועדת החוץ והביטחון של הכנסת מוקנית הסמכות לבטל את ההכרזה.

מעת שהוכרז מצב חירום אזרחי, מוסמכים ראש הממשלה או הקבינט להורות על הפעלת המשמר הלאומי. מנגנון זה נועד לאפשר הפעלה יעילה ומהירה של המשמר הלאומי בעיתות חירום, לצד פיקוח פרלמנטרי על הפעלתו.

סמכויות המשמר הלאומי יהיו כשל משטרת ישראל וסמכויותיו של חייל במשמר הלאומי יהיו כשל שוטר במשטרת ישראל וכך גם חובותיו, זכויותיו, סמכויותיו וחסינותו.

מכיוון שבזמן מלחמה או מצב חירום סביר כי צה"ל יגייס את כלל כוחות המילואים הסדיר והקבע, מוצע כי חיילי המשמר יהיו מי שאינם נמנים על כוחות אלה וכן מי שאינם משרתים שירות פעיל במשטרת ישראל. כל זאת, על מנת שחיילי המשמר הלאומי יהיו אלו שמסוגלים לתת מענה בשטח למצבי משבר מבלי שיהיה חשש שיאלצו לנטוש את המשמר לטובת גיוס למילואים או למשטרה.

כמו כן, מכיוון שהתנדבות לגוף חמוש מסוגו של המשמר הלאומי דורשת הוכחת יכולת לשרת בהתנדבות בגוף ממשלתי היררכי, מוצע כי תנאי סף לקבלה למשמר הלאומי יהיה שירות צבאי בן 11 חודשים לכל הפחות או לחלופין שירות לאומי בן 11 חודשים לכל הפחות.

באשר למינוי מפקד המשמר, מוצע לאפשר לראש הממשלה למנותו וכן למנות מפקדים וקצינים למשמר בשכר על מנת שאלה ינהלו את היערכות ומוכנות המשמר במצבי שגרה.

הפעלת המשמר הלאומי באופן יעיל מחייבת קשר בין הרשויות המקומיות לבין כוחות המשמר הלאומי. אשר על כן מוצע לאפשר הקמת משמר לאומי גם בתחומן של הרשויות המקומיות וייעודן של יחידות למתן מענה בתחומי הרשות, וכן לחלק את תקציב המשמר הלאומי לשניים: תקציב ממשלתי תחת משרד ראש הממשלה וכן תקציב תחת משרד הפנים שיחולק לרשויות המקומיות לשם הפעלת המשמר הלאומי בשטח הרשויות המקומיות.

--------------------------------

הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים

והונחה על שולחן הכנסת ביום

ח' בשבט התשפ"ב (10.01.2022)

 



[1]  דיני מדינת ישראל [נוסח חדש] מס' 17, עמ' 390.

[2] ס"ח תשנ"ח, עמ' 210.

[3] ס"ח תש"ל, עמ' 126.

[4] ס"ח תשכ"א, עמ' 169.

[5] ס"ח תשס"א, עמ' 168.

[6] ס"ח תשמ"א, עמ' 163.